www.au92.ru публикует презентацию и полный текст доклада Эльвиры Набиуллиной
По поручению Председателя Правительства Российской Федерации в Министерстве экономического развития разработан проект Программы по развитию конкуренции. Концепция Программы, а затем и сама Программа прошли несколько кругов обсуждения с коллегами в Правительстве Российской Федерации, предпринимателями, экспертами и специалистами. Дискуссия была максимально публичной. Документы размещены на сайте Министерства, мы получили значительное количество предложений и пожеланий, которые постарались учесть при доработке текста.
Слайд 2
Задача развития конкуренции стала особенно актуальной в период высоких темпов экономического роста. Рост предложения отдельных товаров в стране не успевал за ростом спроса, что провоцировало рост цен. В немалой степени эта несбалансированность была следствием неудовлетворительного состояния конкурентной среды.
Несмотря на то, что ситуация в экономике за последние месяцы существенно изменилась, актуальность задачи развития конкуренции не снижается. Скорее наоборот. Именно конкуренция приводит к столь необходимой сейчас эффективности и конкурентоспособности.
Прежде чем представить основные идеи Программы, хочу привести один пример. Он отвечает на многие вопросы, что такое конкуренция, к чему она приводит, и возможно ли это в России.
Слайд 3.
Иностранные оценки состояния конкуренции в России порой тенденциозны. Так, согласно исследованию Мирового Банка, по уровню развития конкурентной среды Россия находится на 174 месте из 189 возможных. Однако ситуация с конкуренцией у нас разная. И не во всех отраслях плохо с конкуренцией, как может показаться. Предприниматели, присутствующие сегодня здесь, надеюсь, согласятся, что самый лучший стимул для конкуренции - это высокие цены. Они привлекают предпринимателей, которые желают зарабатывать на этом рынке не меньше, чем тот, кто эти цены установил. И в результате конкурентной борьбы растет эффективность производства и цены снижаются.
Давайте вспомним, что произошло в Петербурге на рубеже века с ценами на услуги мобильной связи. Пока на рынке действовал один игрок - «Северо-западный GSM» цены росли, когда на рынок пришел «МТС» цены снизились, но когда еще через год пришел третий конкурент «Би лайн» цены упали в 2 раза! А еще через год пришел Теле2 и цены снизились еще более чем на 1 рубль.
И это несмотря на инфляцию в тот период (в 2002 г. - 15,1%, 2003 - 12%) и рост цен на услуги естественных монополий. Можно не сомневаться, что и качество обслуживания клиентов на рынке пропорционально выросло.
Слайд 4
К сожалению, таких примеров не так много, как хотелось. И активному развитию конкуренции мешает неудовлетворительное состояние конкурентной среды.
За отсутствие конкуренции или низкий уровень ее развития платят российские потребители высокими ценами, относительно низким качеством и ограниченным выбором товаров.
Слайд 5.
Мы выделили основные угрозы и препятствия развитию конкуренции.
Во-первых, это высокие барьеры входа на рынок, прежде всего, необоснованные административные барьеры.
Например, для строительства обычного склада в России необходимо собрать 54 подписи чиновников и потратить 704 дня. Такой барьер для входа тормозит приход новых игроков на рынок, выталкивает тех, кто не хочет решать вопрос коррупционным способом. Таких примеров может привести достаточно много любой бизнесмен, присутствующий в зале. И это касается не только малого и среднего, но и крупного и очень крупного бизнеса.
Во-вторых, развитию конкуренции препятствуют значимые ограничения инфраструктурного характера: транспорт, энергетика, финансы и коммуникации.
В-третьих, чрезмерное администрирование и вмешательство органов власти, часто в нарушение антимонопольного законодательства, - наиболее опасные угрозы развития конкуренции. Доля таких нарушений, фиксируемых ФАС России, велика - почти половина от всех дел о нарушениях антимонопольного законодательства. Ни для кого не секрет, что отдельные виды бизнеса порой «крышуются» местными чиновниками. Новый участник рынка подвергается колоссальному давлению со стороны проверяющих органов, задерживается выдача лицензий и разрешений. Существует масса действенных способов «конвертировать» административный ресурс для устранения конкурента «своего», например, магазина.
В-четвертых, угрозу для существующей конкурентной среды составляет низкий уровень правовой культуры и деловой этики.
Справочно. Это выражается, в том числе, в виде незаконных действий предпринимателей, ограничивающих конкуренцию. Например, компания «Травники-ойл» в течение 2,5 лет не могла присоединить свою нефтебазу к системе «Транснефтепродукт», не испытывающей, кстати говоря, избытка трафика (у «ТНП» значительный профицит мощностей по транспортировке нефтепродуктов). Только после вмешательства антимонопольной службы проблема была решена.
Слайд 6.
Наиболее болезненно наличие административных барьеров -для малого бизнеса. Уровень его развития и вклада в ВВП -очень важный показатель состояния дел с конкуренцией в стране.
Понятно, что стоимость какой-нибудь сертификации небольшой хлебопекарни «сидит» в цене хлеба в Кандалакше, где предприниматель должен за нее выложить 400 тысяч рублей. Это конкретный факт, предоставленный нам ОПОРой России. Будет ли развиваться малый бизнес в этой сфере так, как в других странах, где входной билет «стоит» намного меньше?
Слайд 7.
Надо сказать, что долгое время вся политика в области конкуренции сводилась к антимонопольному регулированию. Однако за его счет нельзя добиться результата, о котором я рассказывала в примере про петербургский рынок сотовой связи. Антимонопольное регулирование - важный элемент конкурентной политики, который направлен на защиту уже сложившихся конкурентных отношений от незаконных действий. Развитие конкуренции обеспечивается другими мерами, и это вытекает из нашей постановки проблемы.
Поэтому возлагать ответственность за отсутствие конкуренции в том или ином секторе экономики только на антимонопольные органы было бы неверно.
Активная часть программы, по сути, состоит из двух главных направлений: развитие конкуренции и защита конкурентной среды.
Развитие конкуренции обеспечивается за счет снижения административных барьеров, реализации таможенно-тарифной политики, развития инфраструктуры, регулирования естественных монополий и государственных закупок.
Защита конкуренции обеспечивается инструментами антимонопольного регулирования, которое должно гарантировать соблюдение «правил игры». При этом сами правила должны быть четкими и ясными для всех. И это отдельная самоценная задача.
Также конкуренция должна быть защищена и со стороны налоговых органов - компании, нарушающие налоговое законодательство, обладают необоснованным конкурентным преимуществом перед добросовестными налогоплательщиками.
Слайд 8
Два направления - развитие и защита конкуренции определили основные задачи Программы.
Первая задача - снижение барьеров входа (основная задача развития конкуренции).
Вторая задача - реализация специальных мер по развитию конкуренции в отдельных отраслях (проблемы развития конкуренции специфичны для каждого рынка) и третья задача - повышение эффективности защиты конкуренции от незаконных действий органов власти и хозяйствующих субъектов (совершенствование антимонопольного регулирования).
Слайд 9
Теперь об инструментах государственного регулирования.
Таможенно-тарифные меры позволяют усилить конкуренцию за счет снятия пошлин, не имеющих явного регулятивного характера и фискального значения. Снижение издержек ввоза товара усилит конкуренцию и снизит цены. Например, снижение ввозных пошлин на цемент привело к усилению конкуренции на внутреннем рынке и коррекции цен на него. (Нулевая пошлина на цемент была введена с января 2008 года и действовала 9 месяцев)
Налоговая политика в свою очередь может способствовать развитию конкуренции в тех отраслях, в отношении которых устанавливаются стимулы и налоговые послабления.
Государственные программы развития инфраструктуры увеличивают конкуренцию за счет сокращения издержек по подключению и появления новых предприятий.
Дифференциация тарифов на железнодорожные перевозки может открыть новые региональные рынки для производителей отдельных товаров, усилив, таким образом, конкуренцию на них.
Государственные закупки, а также закупки тех же естественных монополий и госкорпораций являются важнейшим фактором развития конкуренции среди поставщиков.
Данные ФАС России свидетельствуют, что действующая система госзаказа уже привела к снижению цен и увеличению количества поставщиков. Только за первое полугодие 2008 года экономия составила 117 млрд. рублей. Например, стоимость на одном из аукционов по закупке детской вакцины для профилактики вирусного гепатита В снизилась от начальной цены в 40 раз! При этом количество участников конкурсных процедур по размещению госзаказа выросло, в 2007 году по сравнению с предыдущим на 42%.
Однако самым важным и действенным инструментом развития конкуренции является снижение административных барьеров. И это, наравне с расширением конкурентного доступа к системе госкзаказа мы относим к первоочередным мерам по развитию конкуренции.
Слайд 10
Применение инструментов развития конкуренции должны быть направлено на следующие цели.
Слайд 11.
В программе по развитию конкуренции предлагаются специальные меры по развитию конкуренции в 17 отраслях и рынках, в том числе нефтепродукты, авиа-топливообеспечение, минеральные удобрения, строительные материалы, здравоохранение, агро-промышленный комплекс. Выбор отраслей обусловлен их значимостью для экономики страны: вкладом в ВВП, включенностью товара в большое количество цепочек стоимости, их инфраструктурный характер или остротой проблем с конкурентной средой. Перечень этот не закрыт. Более того, сами предлагаемые меры мы хотим еще раз подробно обсудить с участниками рынков и детально проработать каждую меру.
Каждый из рассмотренных нами рынков имеет свою специфику и проблемы. Где-то особенно остро мешают конкретные административные барьеры, где-то надо исправить меры таможенно-тарифного регулирования, где-то развитие затруднено дефицитом инфраструктуры. Как, например, в сельском хозяйстве не хватает логистической инфраструктуры - специализированных складов, перевалочных центров, транспорта. На примере рынка нефтепродуктов хочу показать, как мы подходили к подготовке предложений.
Слайд 12
На слайде показано, как действует сложившаяся структура распределения нефтепродуктов вертикально-интегрированных компаний (ВИНК), которые сегодня производят более 85% всех нефтепродуктов, реализуемых в стране. Компания «Роснефть», например, транспортирует бензин, произведенный на своих Самарских НПЗ, на свои же АЗС, расположенные в Архангельской и Смоленской областях. Это расстояние - более 1000 километров! При этом гораздо ближе к Архангельской области расположен Киришский НПЗ компании «Сургутнефтегаз», а к Смоленской - Московский НПЗ. Однако ВИНК не продают нефтепродукты друг другу, предпочитая неэффективные логистические схемы. И эта неэффективность «сидит» в цене бензина на «заправке», которую платят наши сограждане. Затраты на логистику в России, по экспертным оценкам, составляют до 10% в структуре розничной цены бензина и дизтоплива. Без сомнения, это вопрос конкуренции, вернее ее неразвитости в довольно монополизированном сегменте экономики.
Слайд 13.
По нашему мнению, необходимо создать стимулы для развития торговли в этой сфере.
Во-первых, выделить в составе холдинга ВИНК розничные сбытовые подразделения в отдельные юридические лица. Это создаст стимулы к оптимизации закупки нефтепродуктов по цене - руководителю такой структуры будет неважно, кто произвел нефтепродукт, материнская компания, или нет, главное, чтобы товар был по минимальной цене.
Во-вторых, стимулировать ВИНК к продаже на открытом аукционе или бирже некоторой части производимых нефтепродуктов. Это сформирует необходимый объем для установления объективного индикатора цены и повысит прозрачность всего рынка.
Сейчас идет работа по организации биржевой торговли нефтепродуктами, и нефтяные компании проявили заинтересованность в проведении так называемых «своповых» операций. В результате, биржа нефтепродуктов также внесет значительный вклад в развитие конкуренции на этом рынке.
Слайд 14
Об антимонопольной политике.
Полтора года назад была кардинально увеличена ответственность за нарушение антимонопольного законодательства - введены штрафы, рассчитываемые от выручки компании. «Второй антимонопольный пакет», также предполагает меры по усилению ответственности.
В том числе, для должностных лиц органов государственной власти (в настоящее время антиконкурентные действия органов власти и должностных лиц запрещены, но ответственность за них не предусмотрена). Это позволит снизить незаконное влияние чиновников на бизнес и сократить, пожалуй, самые опасные правонарушения, угрожающие конкуренции.
Сегодня статья 178 УК РФ об уголовной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства не работает. Мы согласны с ФАС России, что ее необходимо скорректриовать, что повысит ответственность за антиконкурентные действия как сотрудников органов власти, так и предпринимателей.
Усиление ответственности за нарушение антимонопольного законодательства (оборотные штрафы, уголовная ответственность) кардинально повышает требования к качеству антимонопольного законодательства и регулирования. И в этом смысле очень важно, чтобы все однозначно понимали, когда есть нарушение, а когда его нет. Сегодня закону о конкуренции не хватает четкости формулировок о разрешенном и не разрешенном поведении участников рынка. Поэтому мы предлагаем уточнить основные нормы закона, в том числе «монопольно высокая цена», «согласованные действия» и другие.
Не стоит забывать, что ужесточение антимонопольного регулирования также может привести к ограничению конкуренции, как и любой другой вид государственного регулирования. Высокие штрафы, которые могут быть применены к широкому кругу лиц, расширение перечня практик, запрещенных к использованию в конкурентной борьбе, чрезмерные ограничения, накладываемые на крупные компании - все это увеличивает риски и создает барьеры входа. К тому же антимонопольные ограничения в поведении крупных, доминирующих субъектов (которые нередко добиваются своего положения за счет повышения своей конкурентоспособности) могут поставить их в невыгодное положение относительно других участников рынка.
Еще один важный вопрос в сфере антимонопольного регулирования. В 2007 году ФАС было принято 3839 решений по фактам антиконкурентного поведения хозяйствующих субъектов. Для сравнения - Еврокомиссией за аналогичный период вынесено 9 решений (1 решение по факту злоупотребления доминирующим положением), Федеральной торговой комиссией США - 20 решений, Офисом справедливой торговли Великобритании - 9.
Более половины дел, рассматриваемых антимонопольной службой - дела в отношении субъектов естественных монополий. Как правило, это дела по защите прав потребителей их услуг. Среди значительного количества дел по согласованным действиям около 20% составляют дела против банков и страховых компаний, которые признаются картелем из-за того, что банк ограничивает своих клиентов-заемщиков в выборе страховых компаний.
Это важные вопросы, которые «закрывает» антимонопольная служба, но они имеют отношение не столько к конкуренции, сколько к ущемлению прав конкретных компаний или физических лиц. Нам представляется важным законодательно разделить нарушения на те, которые имеют отрицательное влияние на конкуренцию и те, которые только ущемляют права конкретных лиц. Ответственность за такие нарушения должна быть разная, как и процедура рассмотрения дел (для нарушений по «ущемлению» - упрощенная процедура, ответственность в виде фиксированного штрафа). Это позволит антимонопольной службе сосредоточиться на расследовании значимых для конкурентной среды правонарушений.
В рамках программы по сокращению административных барьеров необходимо сократить количество сделок, которые необходимо согласовывать с ФАС России. Также следует снизить требования к объему представляемой информации и документов в ФАС.
В 2007 году ФАС рассмотрела около 6000 сделок, антимонопольные органы США менее 2000. Учитывая количество объем представляемых документов и сроки рассмотрения сделок слияний-поглощений (до 3 месяцев), требование их предварительного рассмотрения является значимым ограничителем для рынка. Особенно в нынешних условиях, когда нам придется поддерживать консолидацию активов компаний на разных рынках.
Слайды 15, 16
Учитывая высокую скорость процессов, проходящих в кризисное время, требуются оперативные, первоочередные меры по развитию конкуренции. К таким мерам мы относим:
Первое. Сокращение издержек входа на рынки. Снижение административных барьеров - проверки, разрешения. Мы продолжаем работать в этом направлении. В Государственной Думе на рассмотрении находится «О защите прав хозяйствующих субъектов при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)» В этом направлении Правительство предпринимает много усилий, много еще предстоит сделать. В течение ближайшего месяца будет рассмотрен Государственной Думой уже во втором чтении пакет законопроектов, предусматривающий введение уведомительного порядка начала предпринимательской деятельности в некоторых сферах, сокращение периодичности и оснований проведения проверок, а также введение дополнительных гарантий для защиты предпринимателя при проведении проверок.
Параллельно необходимо организовать «точечную» работу по устранению специфических барьеров, характерных для отдельных рынков или видов экономической деятельности. Это будет реализовано в том числе в составе специальных мер по развитию конкуренции в приоритетных отраслях.
Второе. Сокращение времени и стоимости подключения к инфраструктуре. Нами внесены в Правительство изменения в правила подключения к электросетям, предусматривающие льготы для малого бизнеса. Есть несколько разногласий, документ сейчас дорабатывается в Аппарате Правительства.
Справочно. Принципиальных разногласий два:
1. Мы предлагаем каким-то образом ограничить длину линии электропередач, по которой производится подключение (чтобы не подключали по льготной цене, например, охотничьи домики) - не принципиально, готовы снять.
2. Считаем важным дать возможность потребителям предъявлять к обратному выкупу неиспользуемую мощность.
Необходимо также изменить устаревшую процедуру подключения к газовым сетям, а государству регулировать тарифы на эти услуги (сейчас стоимость подключения к газовым сетям определяется произвольно). Также возможно установить ответственность для должностных лиц естественных монополий, в том числе, дисквалификацию за нарушения ими правил доступа к инфраструктуре в отношении потребителей.
Третье. Необходимо усилить антимонопольный контроль за действиями органов власти и их должностных лиц по вмешательству в конкурентные отношения. Установление административной и уголовной ответственности за такие нарушения будет способствовать эффективности этой работы.
Четвертое. Расширение спроса со стороны государства на конкурентных принципах. Необходим скорейший запуск системы электронных аукционов по размещению госзаказа. Переход на конкурсные процедуры по закупкам естественных монополий и госкорпораций. Законопроект об этом, предусмотренный Планом антикризисных мер, уже разработан и согласован с ФАС России.
Пакет мер одобренных Правительством направлен на создание платежеспособного спроса на внутреннем рынке, что дает компаниям поддержку и открывает возможности для новых игроков и это надо сделать на конкурентных принципах.
Пятое. Упрощение процедур согласования сделок с антимонопольной службой и сокращение видов сделок, подлежащих согласованию. Прежде всего, сделок, заключаемых между компаниями, входящими в структуру одного холдинга (группы лиц).
Шестое. Реализация мер по развитию малого бизнеса, в том числе, сокращение размера лотов при размещении госзаказа и закупок естественными монополиями однородных товаров.
Слайд 17.
Антикризисные меры, реализуемые в рамках Плана или вне его, могут отрицательно влиять на конкуренцию. В этом необходимо отдавать отчет. Несмотря на то, что меры оправданы и своевременны.
Так, долгосрочные договоры, могут консервировать не всегда эффективные условия на длительное время, обременять участников, лишая их мобильности, столь необходимой в кризисное время. Также такие договоры ограничивают вход новых участников на эти рынки, поскольку объемы уже «законтрактованы».
Протекционизм повышает издержки российских покупателей товаров, на ввоз которых установлена высокая пошлина. И это, конечно, ограничивает конкуренцию на данном рынке.
«Добровольные» ограничения цен, по примеру рынка минеральных удобрений, ограничивают вход новых покупателей и поставщиков (все объемы по «заниженной» цене расписаны). Мы также можем столкнуться с появлением «серого» рынка. Отложенное во времени сокращение рентабельности может «ударить» по потребителям после окончания срока моратория на рост цен.
Преференции российским поставщикам товаров при госзакупках приведут к росту цен не только на госзаказ.
Поощрение слияний и поглощений может привести к росту монополизации экономики.
Это риски, которые надо учитывать и соизмерять их с тем эффектом, которые принесут антикризисные меры. Такие меры в настоящее время необходимы и оправданы.
При снижении конкуренции со стороны иностранных поставщиков, нам надо следить за конкуренцией между российскими поставщиками в 2-3 раза внимательнее.
