Представители топливных компаний в лице вице-президента Российского топливного союза Евгения Аркуши хотели знать - нужно ли АЗС получать лицензию, как пожароопасному производственному объекту (ППО) (на чем настаивает МЧС РФ), хотя производственным объектом АЗС при этом не является, поскольку на них ничего не производится? При этом МЧС признает, что на АЗС нефтепродукты хранятся. Но они хранятся и в баках автомобилей, и в канистрах с маслами на полках магазинов, и в данном случае о лицензировании ППО никто не говорит.
Владимир Устинов согласился с тем, что автозаправочную станцию производственным объектом назвать достаточно сложно и предложил РТС подготовить и направить соответствующее письмо в Генпрокуратуру.
В разговоре с Аu92 Евгений Аркуша заявил, что АЗС является пожароопасным объектом, однако, его пожароопасность контролируется службами МЧС в соответствии с законом о пожарной безопасности и другими способами.
Тем не менее, соответствующее письмо генеральному прокурору РФ Владимиру Устинову было подготовлено. В нем содержится предложение опротестовать постановление Правительства РФ от 14.08.2005 года N 595 "Об утверждения положения о лицензировании деятельности пожароопасных производственных объектов", в части установления содержания лицензируемого вида деятельности, как противоречащее Федеральному закону N 128-ФЗ и ч. 1 ст. 115 Конституции РФ.
По словам Олега Ашихмина, это реальный шанс отстоять точку зрения топливных операторов, и если эта попытка не увенчается успехом, нужно будет искать какие-то другие решения этого вопроса.
Ниже мы приводим полный текст письма в Генпрокуратуру.
Генеральному прокурору
Российской Федерации
Устинову В.В.
Уважаемый Владимир Васильевич!
На Вашей встрече с представителями Общероссийской общественной организация малого и среднего предпринимательства России (далее ОПОРА РОССИИ), состоявшейся 17.11.2005 г., предпринимателями была затронута проблема правомерности требований отдельных работников прокуратуры и должностных лиц МЧС России к владельцам автозаправочных станций (АЗС), осуществляющих розничную торговлю моторным топливом, по лицензированию этой деятельности как "деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов".
Неправомерность таких требований основывается, по нашему мнению, на нечеткости формулировок в законах и подзаконных актах, в связи с чем, необходима реализация инициатив по их уточнению.
Основанием для предъявления указанных требований является Постановление Правительства Российской Федерации от 14.08.2002 года N 595 "Об утверждении положения о лицензировании деятельности пожароопасных производственных объектов" (далее "Положение"), изданного в развитие принятой 8 августа 2001 года Федеральным собранием РФ обновленной редакции Федерального закона N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее закон N 128-ФЗ).
Необходимо отметить, что в прежней редакции закона N 128-ФЗ в перечень лицензируемых видов деятельности входили такие виды деятельности, как "реализация нефти, газа и продуктов их переработки", под которую правомерно подпадала лицензируемая ранее "деятельность по эксплуатации автозаправочных станций", и "деятельность по эксплуатации пожароопасных производственных объектов". Владельцы АЗС получали лицензию на "деятельность по реализации нефти, газа и продуктов их переработки" и в этот момент лицензию на "деятельность по эксплуатации пожароопасных производственных объектов" никто не требовал.
Однако Федеральное Собрание РФ принятым Федеральным законом N 164-ФЗ от 9 декабря 2002 года внесло поправки в закон N 128-ФЗ и, основываясь на положениях ст. 4 этого закона, исключило из числа лицензируемых видов "деятельность по реализации нефти, газа и продуктов их переработки", так как данный вид деятельности может регулироваться государством с использованием уже действующих функций надзора. Данный закон опубликован и вступил в действие с 14 декабря 2002 года.
Начиная с 2003 г. должностные лица региональных подразделений МЧС РФ и органов прокуратуры, основываясь на собственных толкованиях нормативных документов, начали понуждать руководителей фирм-владельцев АЗС к получению лицензий на осуществление "деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов", произвольно распространяя на АЗС действия Федерального закона от 21 июля 1997 года N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее закон N 116-ФЗ).
Действительно, согласно п. 1 ст.9 закона N 116-ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности. А в соответствии с п. 1 "Положения" под "пожароопасными производственными объектами" понимаются объекты, на которых "используются (производятся, хранятся, перерабатываются) легковоспламеняющиеся, горючие и трудногорючие жидкости, твердые горючие и трудногорючие вещества и материалы (в том числе пыль и волокна), вещества и материалы, способные гореть при взаимодействии с водой, кислородом воздуха и друг с другом".
Необходимо отметить, что действие данных нормативных актов распространяется исключительно на объекты промышленности (см. название закона), являющимися производственными. Поскольку закон N 116-ФЗ не содержит специального определения понятия "производственный", таковым является объект, на котором осуществляется производственная деятельность. В соответствии с п. 1 гл. 1 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 181-ФЗ "Об основах охраны труда в Российской Федерации" под "производственной деятельностью понимается совокупность действий людей с применением орудий труда, необходимых для превращения ресурсов в готовую продукции, включающих в себя производство и переработку различных видов сырья, строительство, оказание различных видов услуг".
Противоречие заключается в том, что АЗС не является производственным объектом и, следовательно, на АЗС не распространяется действие закона N 116-ФЗ и "Положения".
В качестве аргументации можно привести следующее.
1. На АЗС осуществляется только розничная торговля готовой продукцией (моторным топливом, маслами, спецжидкостями), произведенных на нефтеперерабатывающих и иных производственных предприятиях.
2. Продажа на АЗС моторного топлива или иной готовой продукции не является
производством согласно Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности (утв. постановлением Госстандарта от 06.11.2001 г. N 454-ст). В соответствии с разделом О "Оптовая и розничная торговля; ремонт автотранспортных средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов личного пользования" деятельность АЗС относится к группе 50.50 "Розничная торговля моторным топливом", включающей в себя розничную торговлю моторным топливом для автотранспортных средств, мотоциклов и т.п., осуществляемую стационарными и передвижными автозаправочными станциями и т.п.
3. Согласно СНиП 21-01-97 "Пожарная безопасность зданий и сооружений" АЗС, как
предприятия торговли, к производственным объектам не относятся.
4. В случае отнесения АЗС к опасным производственным объектам на нее должны распространяться ограничения по условиям эксплуатации в соответствии с законом N 116-ФЗ, а именно: необходимость регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов (ст.2); проведения экспертизы проектной документации и порядка ее утверждения (ст.8, 13); обеспечение мер по предотвращению проникновения на опасный производственный объект посторонних лиц (ст.9); наличие декларации промышленной безопасности (ст. 14).
Указанные ограничения могут распространяться на производственный объект, только в том случае, если этот объект удовлетворяет критерию опасности. Критерий опасности в соответствии с приложением 2 к закону N 116-ФЗ и п.8 "Методических рекомендаций по осуществлению идентификации опасных производственных объектов" (РД 03-616-03) определен, как единовременное нахождение на объекте 200 и более тонн легковоспламеняющихся и горючих жидкостей. Решение о признании объекта опасным производственным принимается специальным уполномоченным органом в области промышленной безопасности.
Таким органом в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 г .N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" является указанная служба (Ростехнадзор РФ).
В связи с тем, что на АЗС единовременно не находится 200 и более тонн моторного топлива, а также с учетом специфики их эксплуатации (размещение непосредственно в городской застройке и даже встраивание в общественные здания, присутствие наряду с обслуживающим персоналом неорганизованных посетителей, свободный доступ на территорию, наличие на одной территории магазинов, кафе, объектов технического сервиса, и т.д.), они только уже по этой причине не относятся к опасным производственным объектам и не подпадают по этим основаниям под регулирующее действие закона N 116-ФЗ.
Естественно, что и Ростехнадзор РФ не относит АЗС к сфере действия закона N 116-ФЗ, не разрабатывал и не издавал нормативные документы в области обеспечения их промышленной безопасности, не регистрирует их в качестве опасного производственного объекта в государственном реестре и не осуществляет государственный надзор за ними на всех стадиях жизненного цикла. Позиция Ростехнадзора РФ по данному вопросу неоднократно подтверждена в разъяснениях на запросы предпринимателей и подчиненных структур (последнее от 13.10.2005 г. N АМ-17/1669).
5. При проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию обеспечение мер промышленной безопасности к АЗС, как к опасному производственному объекту, законодательством не регулируется. В практической деятельности требования со стороны представителей МЧС на этих стадиях также не выдвигаются по этой же причине.
6. В соответствии с п.1 ст.9 закона N 116-ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана соблюдать требования нормативных правовых актов, устанавливающих правила промышленной безопасности ведения работ на опасном производственном объекте. В отношении АЗС соответствующие Правила промышленной безопасности как для опасного производственного объекта не установлены. В Правилах промышленной безопасности для нефтебаз и складов нефтепродуктов (утв. постановлением Госгортехнадзора РФ от 20.05.2003 г. N 33) прямо указано, что они не распространяются на отдельно стоящие АЗС.
7. Применительно к АЗС действуют требования и правила пожарной безопасности, установленные в отношении общественного, а не производственного объекта - на стадии строительства действуют НБП 111-98 "Автозаправочные станции. Требования пожарной безопасности", на стадии эксплуатации - раздел 16 ППБ 01-03 "Правила пожарной безопасности в Российской Федерации".
Таким образом, можно сделать вывод, что АЗС не является опасным производственным объектом и по этой причине не подпадает под действие закона N 116-ФЗ и подзаконных актов, изданных Ростехнадзором РФ в порядке реализации указанного закона. И, как следствие, на АЗС не должен распространяться нормативный порядок обеспечения промышленной безопасности.
При этом принципы идентификации или конкретные перечни субъектов предпринимательской деятельности, подлежащих отнесению к "пожароопасным производственным объектам", законом N И 6-ФЗ также не установлены. На основании определения, изложенного в "Положении", к "пожароопасным производственным объектам" можно отнести и потребовать получения соответствующих лицензий на эксплуатацию любых других объектов, подпадающих под его признаки, например, на деятельность по эксплуатации торговых предприятий по реализации ликероводочных изделий, лакокрасочной продукции или аэрозолей (хранение горючих жидкостей), библиотеки, склада, офиса и т.д. (использование твердых горючих веществ и материалов), автомобилей (использование горючих жидкостей) и т.п.
Приведенное в "Положении" определение "пожароопасного производственного объекта" является собирательной характеристикой целого перечня видов деятельности и сфер обращения конкретных товаров, имеющих свои характерные особенности в обеспечении мер безопасности при их производстве и последующем деловом обороте. По этой причине применение обременительных лицензионных условий, предназначенных для неограниченного перечня видов деятельности без учета их особенностей, необоснованно ограничивает права и свободы предпринимателей.
Вместе с этим, АЗС являются пожароопасными объектами и поэтому контроль за выполнением нормативных требований безопасности при размещении, строительстве, приемке и эксплуатации уже системно обеспечивается территориальными органами МЧС России в порядке осуществления функций государственного пожарного надзора на основании Федерального закона от 21.12.1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее закон N 69-ФЗ) и изданных на его основе нормативных документов. При этом, принципы обеспечения безопасности пожароопасных объектов, зафиксированные в законе N 69-ФЗ и в изданных на его основании нормативных документах, концептуально не согласуются с требованиями закона N 116-ФЗ, регламентирующими промышленную безопасность опасных производственных объектов на стадиях их размещения, строительства и эксплуатации.
На практике применения "Положения" на объекты, подпадающие по формальным признакам под оспариваемое определение, обременения в виде лицензирования их деятельности налагаются только на стадии эксплуатации. Требования, включенные в указанное "Положение" в качестве лицензионных (наличии договоров на обслуживание, заключаемых с формированиями пожарной охраны и аварийно-спасательных служб; обеспечение проведения экспертизы промышленной безопасности; наличие договора страхования риска ответственности за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей среде; организация и осуществление производственного контроля соблюдения требований пожарной и промышленной безопасности) отражают основные концептуальные положения закона N 116-ФЗ в области обеспечения промышленной безопасности и приводят к существенному росту эксплуатационных расходов. Указанные требования, по нашему мнению, являются по сути излишними, поскольку безопасность работы АЗС обеспечивается на всех этапах проектирования, строительства и эксплуатации иными методами, с использованием других нормативных актов, в том числе, и с использованием закона N 69-ФЗ.
С целью устранения излишних административных барьеров в предпринимательской деятельности по розничной торговле моторным топливом через АЗС, снижения необоснованных эксплуатационных расходов и, как следствие, исключения дополнительных причин роста цен на топливо представляется необходимым уточняющие изменения в закон N 116-ФЗ.
Считаем необходимым ввести в закон N 116-ФЗ определение "производственного объекта", которое должно четко отделить производственные объекты от объектов торговли, общественных объектов и т.п. и определить область применения указанного закона, а также уточнить определение категории опасных производственных объектов.
Предлагаем следующие изменения.
В статью 1 ввести определение "производственного объекта". Производственным является объект, на котором осуществляется производственная деятельность, т.е. совокупность действий людей, включающих в себя производство и переработку различных видов сырья, строительство, оказание различных видов услуг, выполняемых с применением орудий труда и необходимых для превращения ресурсов в готовую продукцию.
В приложении 1 первый абзац изложить в формулировке: "К категории опасных производственных объектов относятся объекты, осуществляющие производственную деятельность, на которых:" и далее по тексту.
Руководствуясь ст.16 Федерального закона от 08.08.2001 года N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и принимая во внимание Ваш приказ от 17.08.2005 г. N 29 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав субъектов предпринимательской деятельности", ОПОРА РОССИИ обращается к Вам с просьбой внести на основании ст.9 Федерального закона от 17.01.1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" предложения в Государственную Думу РФ о введении указанных изменений в Федеральный закон N 116-ФЗ.
Учитывая, что АЗС не является производственным объектом, просим, также, Вашего указания нижестоящим прокурорам о недопущении возбуждения дел по фактам работы без лицензии на вид деятельности "эксплуатация пожароопасных производственных объектов" в отношении предпринимателей, занимающимися розничной торговлей моторным топливом через АЗС.
Президент С.Р.Борисов