Дорожная инфраструктура и организация дорожного движения в России не соответствуют современному уровню автомобилизации и вызывают справедливые претензии. От этого страдает не только мобильность общества - важнейшее условие его динамичного развития, но и безопасность граждан. Одной из значимых причин неблагоприятного развития ситуации является кризис системы государственного управления организацией движения. Путаница в распределении ресурсов и полномочий позволяет каждому органу государственной власти объяснять причины кризиса нехваткой этих ресурсов и полномочий и, таким образом, уходить от ответственности. Что характерно - ни законодатели, ни исполнительная власть на местах, ни ГИБДД как федеральный контролирующий орган не спешат брать на себя инициативу и ответственность за разработку новых регламентов организации движения, обеспечивающих оптимальное сочетание требований, в известной степени противоречащих друг другу: повышение пропускной способности дорожной сети и безопасность движения в современных условиях.
В России самые высокие в Европе показатели аварийности на дорогах и смертности в результате ДТП. По данным ГИБДД, в 2004 году у нас произошло 208 тыс. ДТП, в результате которых 34,5 тыс. человек погибли, 251 тыс. получили ранения. Для сравнения: во всей Европе в ДТП гибнет не более 40 тыс. человек в год. При этом население Европы в четыре с лишним раза больше российского, а плотность европейского автопарка в 2,5 раза выше: на каждую тысячу человек там приходится около 300 машин, а у нас - около 130.
Согласно федеральному закону "О безопасности дорожного движения", обеспечение безопасности осуществляется в том числе посредством организации дорожного движения. Нынешнюю организацию движения негативно оценивают подавляющее большинство жителей Санкт-Петербурга и других крупных городов. В Москве в 2003 году Институтом социальных технологий было проведено социологическое исследование, по результатам которого в перечень негативных оценок попали резко увеличившееся количество пробок на дорогах, непродуманные изменения транспортных потоков (введение одностороннего движения, запрет поворотов), неэффективная система установки и работы светофоров, плохая работа инспекторов ГИБДД.
В Санкт-Петербурге социологических исследований по проблеме организации дорожного движения, по имеющейся информации, не было. Круглый стол на тему "Обеспечение безопасности дорожного движения: роль государства и общества", проведенный недавно Общественным советом Санкт-Петербурга в связи с подготовкой к заседанию правительства города, посвященному этой проблеме, почти не касался организации движения и ограничился самоотчетами чиновников, презентациями нескольких проектов и личными наблюдениями участников. При этом большую часть вопросов собравшиеся по привычке адресовали присутствовавшим представителям руководства ГИБДД. Начальник департамента обеспечения безопасности дорожного движения МВД РФ Виктор Кирьянов, выступая в августе этого года на Всероссийской конференции "Обеспечение безопасности дорожного движения в РФ", не только констатировал, что в этом вопросе в РФ наметился системный кризис, но и назвал виновниками кризиса органы исполнительной власти субъектов РФ.
По словам Кирьянова, региональные власти не обременяют себя полномочиями по организации и не несут ответственности за состояние безопасности дорожного движения. Точку зрения своего начальника разделяет и руководитель УГИБДД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области Сергей Бугров. В интервью он утверждал, что за организацию дорожного движения в Санкт-Петербурге отвечает администрация города, а ГИБДД "инспектирует ее действия в своей сфере, с точки зрения безопасности". Однако если разобраться в распределении полномочий, то все оказывается не так просто, как уверяют руководители ГИБДД.
По федеральному закону, субъекты РФ имеют право самостоятельно решать вопросы обеспечения безопасности дорожного движения вне пределов ведения федеральных органов. В соответствии с последней редакцией Положения о Комитете по транспорту правительства Санкт-Петербурга (с изменениями на 5 октября 2005 года), комитет "проводит государственную политику Санкт-Петербурга в сфере... организации дорожного движения, а также координирует деятельность иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в данной сфере". Он же осуществляет "управление в пределах компетенции комитета дорожным движением на дорогах, находящихся в ведении исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга", а также "разработку и осуществление мероприятий по повышению безопасности дорожного движения за счет проведения работ по улучшению состояния объектов, обеспечивающих организацию дорожного движения, их реконструкции и модернизации, совершенствованию схем движения транспорта". Заметим, что изменения, расширяющие полномочия комитета в части организации движения и обеспечения его безопасности, в основном были внесены в Положение лишь полтора года назад, после подчинения Комитету по транспорту ГУ "Дирекция по организации дорожного движения Петербурга" (ДОДД).
Несмотря на столь широкий круг заявленных полномочий, в самом комитете проблемами транспортной инфраструктуры занимается отдел, одновременно отвечающий и за маршрутную сеть пассажирского транспорта. Начальник отдела Константин Кочеров в беседе с корреспондентом сообщил, что "комплексная транспортная схема для города в целом пока отсутствует, хотя отдельные проекты реализуются. В частности, ведутся работы по комплексной системе организации движения (КСОД) для центра города". При этом Константин Кочеров посетовал, что отделу не хватает сотрудников даже для координации вопросов управления пассажирским транспортом.
Специалисты входящей в состав комитета ДОДД, само название которой определяет ее функциональное назначение, считают, что именно их организация является "координатором по вопросам организации и управления дорожным движением, инициатором предложений по их улучшению". Директор ГУ ДОДД Андрей Погребняк в своих интервью рассказывает о работе дирекции над программой "500 перекрестков" - создании АСУДД (Автоматизированная система управления дорожным движением) и "перехватывающих" парковок, разработке КСОД, введении ограничений на въезд в центр города.
Однако большинство опрошенных специалистов главной задачей ДОДД считают "выполнение функций заказчика по проектированию, реконструкции, ремонту и эксплуатации объектов организации дорожного движения". То есть фактически дирекция является техническим распорядителем бюджетных средств, выделяемых на работы по эксплуатации светофоров, установке знаков, дорожной разметки и т.п. Да и сам Андрей Погребняк утверждает, что "конкретные вопросы изменения схем движения не входят в компетенцию дирекции".
Такая ситуация большинство чиновников устраивает, и они, включив в Положение соответствующие функции, исполнять их не торопятся, объясняя, что не они, а ГИБДД принимает окончательное решение по изменению схем движения, установке и снятию светофоров, знаков и других элементов управления дорожным движением.
Обязанности ГИБДД действительно во многом пересекаются с сегодняшними функциями Комитета по транспорту и его подразделений. Согласно Положению о ГИБДД, на инспекцию возлагаются обязанности "регулировать дорожное движение, в том числе с использованием технических средств и автоматизированных систем". Ей же поручено "изучение условий дорожного движения, принятие мер по совершенствованию организации движения, согласование... проектов организации движения, разработка предложений по повышению безопасности дорожного движения, в том числе совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ".
Для выполнения многих видов работ ГИБДД, как и всякая инспекция, просто не имеет ресурсов, поэтому ее задача - заставить заниматься соответствующими вопросами органы исполнительной власти. Для этого ГИБДД предоставлены права "запрашивать сведения... давать обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений" и "предписывать или разрешать... соответствующим организациям установку или снятие технических средств организации дорожного движения".
В ГИБДД Санкт-Петербурга для этой работы есть отдел, начальник которого, Александр Ионков порекомендовал называть свое подразделение отделом организации движения. Кроме того, есть Центр управления дорожным движением. Александр Ионков ответственно заявил: "Пусть на меня обидятся все, но я готов доказать любому, что идей по организации дорожного движения больше всего идет от нас. Объясняется это тем, что исторически ГИБДД всегда занималась анализом причин аварийности, мы просто больше знаем. Поэтому мы говорим, какой должна быть с точки зрения безопасности движения конкретная улица. Архитектор этого не скажет, а мы скажем". "Главная проблема безопасности движения в том, что инспекция не может напрямую влиять на принятие хозяйственных решений. На Комиссии по безопасности движения при правительстве города решения принимаются. Из 20 пунктов 15 доблестно не выполняются. В результате многие предложения, которые могли бы улучшить ситуацию с безопасностью, не реализованы в связи с недостатком выделяемых средств", - считает Ионков.
С точки зрения безопасности движения с ГИБДД согласуют все проекты, касающиеся транспортной инфраструктуры. Ионков подтвердил, что именно инспекция принимает окончательное решение по изменению схем движения, установке новых знаков, светофоров и других элементов организации и управления движением: "Оценка того, что можно, чего нельзя, за нами. И последнее слово за нами".
В результате объективные противоречия между обеспечением пропускной способности и безопасности движения зачастую решаются неоптимально - пропускная способность снижается, что фактически приводит и к снижению безопасности.
Приоритет перед экономическими результатами хозяйственной деятельности и, следовательно, пропускной способностью дорожной сети отдается безопасности жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, и это является одним из основных принципов. Поскольку до неоурбанизма, когда движение автомобилей и пешеходов разделено в пространстве, России еще далеко, противоречия между пропускной способностью и безопасностью движения у нас пока разрешены только в крайних проявлениях. Так, проезд кортежей высокопоставленных лиц осуществляется за счет создания специального коридора, который является моделью абсолютного приоритета пропускной способности. Абсолютный приоритет безопасности реализуется лишь при полной остановке движения автотранспорта. В остальных случаях всегда присутствует определенный компромисс, который в современных условиях нельзя назвать оптимальным.
Сегодня многие участники движения справедливо утверждают, что ездить в городе, выполняя все правила и следуя знакам, практически невозможно. На такую дезорганизацию движения из-за дефицита транспортной инфраструктуры и ограниченной пропускной способности дорожной сети участники вынуждены отвечать массовыми нарушениями ПДД.
В результате в узких местах дорожной сети вырабатываются новые алгоритмы, имеющие мало общего с тем, на что настроена система организации движения по писаным правилам. В этих алгоритмах общепринятые отклонения от требований ПДД нарушениями уже не считаются, а осуждение вызывает лишь особенно агрессивная конкуренция за дефицитный ресурс - возможность движения или парковки. К наиболее распространенным относятся такие нарушения, как остановка перед светофором на пешеходном переходе, начало движения на желтый свет, выезд на перекресток при наличии помехи, парковка под углом в тех местах, где это запрещено, и ряд других.
Этого явления нельзя не заметить, однако если начать с ним борьбу, то движение в городе остановится. Все дело в том, что определенное отступление от установленных правил в каждом конкретном месте позволяет увеличить пропускную способность и обеспечить возможность движения. Наверняка с этим лучше справились бы инспектор-регулировщик, которых для всех перекрестков не хватает, пока отсутствующая АСУДД или хотя бы изменение режима работы светофора.
В ГИБДД об этом тоже знают. Однако у инспекции нет ресурсов для тотальной борьбы со столь массовыми нарушениями, поэтому на многое она закрывает глаза. Замечу, что даже участники вышеупомянутого круглого стола по безопасности движения припарковали свои автомобили на Большой Морской улице с нарушением правил - в два ряда. Представители ГИБДД это отметили, но эвакуаторы не вызвали.
Органы власти Санкт-Петербурга признают существование проблем, связанных с необходимостью совершенствования организации движения автомобильного транспорта. По закону, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им часть своих полномочий в области обеспечения безопасности дорожного движения вместе с затратами на их осуществление.
Однако органы власти Санкт-Петербурга проявляют пассивность, поскольку последнее слово при введении изменений остается за ГИБДД.
У инспекции, отвечающей только за безопасность, объективно, по законодательству, нет заинтересованности в изменении алгоритмов организации движения для увеличения пропускной способности дорожной сети. Поиски решений пока идут по пути создания комиссий, советов и других совещательных органов. Александр Ионков отмечает: "Организация движения не выделена в отдельный управленческий вопрос. Пока нет такого, чтобы решение одной структуры было обязательно для исполнения другими. Поэтому решения приходится увязывать и согласовывать". Опыт показывает, что такой стиль управления приводит к дублированию функций и размыванию ответственности за результат.
В России самые высокие в Европе показатели аварийности на дорогах и смертности в результате ДТП. По данным ГИБДД, в 2004 году у нас произошло 208 тыс. ДТП, в результате которых 34,5 тыс. человек погибли, 251 тыс. получили ранения. Для сравнения: во всей Европе в ДТП гибнет не более 40 тыс. человек в год. При этом население Европы в четыре с лишним раза больше российского, а плотность европейского автопарка в 2,5 раза выше: на каждую тысячу человек там приходится около 300 машин, а у нас - около 130.
Согласно федеральному закону "О безопасности дорожного движения", обеспечение безопасности осуществляется в том числе посредством организации дорожного движения. Нынешнюю организацию движения негативно оценивают подавляющее большинство жителей Санкт-Петербурга и других крупных городов. В Москве в 2003 году Институтом социальных технологий было проведено социологическое исследование, по результатам которого в перечень негативных оценок попали резко увеличившееся количество пробок на дорогах, непродуманные изменения транспортных потоков (введение одностороннего движения, запрет поворотов), неэффективная система установки и работы светофоров, плохая работа инспекторов ГИБДД.
В Санкт-Петербурге социологических исследований по проблеме организации дорожного движения, по имеющейся информации, не было. Круглый стол на тему "Обеспечение безопасности дорожного движения: роль государства и общества", проведенный недавно Общественным советом Санкт-Петербурга в связи с подготовкой к заседанию правительства города, посвященному этой проблеме, почти не касался организации движения и ограничился самоотчетами чиновников, презентациями нескольких проектов и личными наблюдениями участников. При этом большую часть вопросов собравшиеся по привычке адресовали присутствовавшим представителям руководства ГИБДД. Начальник департамента обеспечения безопасности дорожного движения МВД РФ Виктор Кирьянов, выступая в августе этого года на Всероссийской конференции "Обеспечение безопасности дорожного движения в РФ", не только констатировал, что в этом вопросе в РФ наметился системный кризис, но и назвал виновниками кризиса органы исполнительной власти субъектов РФ.
По словам Кирьянова, региональные власти не обременяют себя полномочиями по организации и не несут ответственности за состояние безопасности дорожного движения. Точку зрения своего начальника разделяет и руководитель УГИБДД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области Сергей Бугров. В интервью он утверждал, что за организацию дорожного движения в Санкт-Петербурге отвечает администрация города, а ГИБДД "инспектирует ее действия в своей сфере, с точки зрения безопасности". Однако если разобраться в распределении полномочий, то все оказывается не так просто, как уверяют руководители ГИБДД.
По федеральному закону, субъекты РФ имеют право самостоятельно решать вопросы обеспечения безопасности дорожного движения вне пределов ведения федеральных органов. В соответствии с последней редакцией Положения о Комитете по транспорту правительства Санкт-Петербурга (с изменениями на 5 октября 2005 года), комитет "проводит государственную политику Санкт-Петербурга в сфере... организации дорожного движения, а также координирует деятельность иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в данной сфере". Он же осуществляет "управление в пределах компетенции комитета дорожным движением на дорогах, находящихся в ведении исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга", а также "разработку и осуществление мероприятий по повышению безопасности дорожного движения за счет проведения работ по улучшению состояния объектов, обеспечивающих организацию дорожного движения, их реконструкции и модернизации, совершенствованию схем движения транспорта". Заметим, что изменения, расширяющие полномочия комитета в части организации движения и обеспечения его безопасности, в основном были внесены в Положение лишь полтора года назад, после подчинения Комитету по транспорту ГУ "Дирекция по организации дорожного движения Петербурга" (ДОДД).
Несмотря на столь широкий круг заявленных полномочий, в самом комитете проблемами транспортной инфраструктуры занимается отдел, одновременно отвечающий и за маршрутную сеть пассажирского транспорта. Начальник отдела Константин Кочеров в беседе с корреспондентом сообщил, что "комплексная транспортная схема для города в целом пока отсутствует, хотя отдельные проекты реализуются. В частности, ведутся работы по комплексной системе организации движения (КСОД) для центра города". При этом Константин Кочеров посетовал, что отделу не хватает сотрудников даже для координации вопросов управления пассажирским транспортом.
Специалисты входящей в состав комитета ДОДД, само название которой определяет ее функциональное назначение, считают, что именно их организация является "координатором по вопросам организации и управления дорожным движением, инициатором предложений по их улучшению". Директор ГУ ДОДД Андрей Погребняк в своих интервью рассказывает о работе дирекции над программой "500 перекрестков" - создании АСУДД (Автоматизированная система управления дорожным движением) и "перехватывающих" парковок, разработке КСОД, введении ограничений на въезд в центр города.
Однако большинство опрошенных специалистов главной задачей ДОДД считают "выполнение функций заказчика по проектированию, реконструкции, ремонту и эксплуатации объектов организации дорожного движения". То есть фактически дирекция является техническим распорядителем бюджетных средств, выделяемых на работы по эксплуатации светофоров, установке знаков, дорожной разметки и т.п. Да и сам Андрей Погребняк утверждает, что "конкретные вопросы изменения схем движения не входят в компетенцию дирекции".
Такая ситуация большинство чиновников устраивает, и они, включив в Положение соответствующие функции, исполнять их не торопятся, объясняя, что не они, а ГИБДД принимает окончательное решение по изменению схем движения, установке и снятию светофоров, знаков и других элементов управления дорожным движением.
Обязанности ГИБДД действительно во многом пересекаются с сегодняшними функциями Комитета по транспорту и его подразделений. Согласно Положению о ГИБДД, на инспекцию возлагаются обязанности "регулировать дорожное движение, в том числе с использованием технических средств и автоматизированных систем". Ей же поручено "изучение условий дорожного движения, принятие мер по совершенствованию организации движения, согласование... проектов организации движения, разработка предложений по повышению безопасности дорожного движения, в том числе совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ".
Для выполнения многих видов работ ГИБДД, как и всякая инспекция, просто не имеет ресурсов, поэтому ее задача - заставить заниматься соответствующими вопросами органы исполнительной власти. Для этого ГИБДД предоставлены права "запрашивать сведения... давать обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений" и "предписывать или разрешать... соответствующим организациям установку или снятие технических средств организации дорожного движения".
В ГИБДД Санкт-Петербурга для этой работы есть отдел, начальник которого, Александр Ионков порекомендовал называть свое подразделение отделом организации движения. Кроме того, есть Центр управления дорожным движением. Александр Ионков ответственно заявил: "Пусть на меня обидятся все, но я готов доказать любому, что идей по организации дорожного движения больше всего идет от нас. Объясняется это тем, что исторически ГИБДД всегда занималась анализом причин аварийности, мы просто больше знаем. Поэтому мы говорим, какой должна быть с точки зрения безопасности движения конкретная улица. Архитектор этого не скажет, а мы скажем". "Главная проблема безопасности движения в том, что инспекция не может напрямую влиять на принятие хозяйственных решений. На Комиссии по безопасности движения при правительстве города решения принимаются. Из 20 пунктов 15 доблестно не выполняются. В результате многие предложения, которые могли бы улучшить ситуацию с безопасностью, не реализованы в связи с недостатком выделяемых средств", - считает Ионков.
С точки зрения безопасности движения с ГИБДД согласуют все проекты, касающиеся транспортной инфраструктуры. Ионков подтвердил, что именно инспекция принимает окончательное решение по изменению схем движения, установке новых знаков, светофоров и других элементов организации и управления движением: "Оценка того, что можно, чего нельзя, за нами. И последнее слово за нами".
В результате объективные противоречия между обеспечением пропускной способности и безопасности движения зачастую решаются неоптимально - пропускная способность снижается, что фактически приводит и к снижению безопасности.
Приоритет перед экономическими результатами хозяйственной деятельности и, следовательно, пропускной способностью дорожной сети отдается безопасности жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, и это является одним из основных принципов. Поскольку до неоурбанизма, когда движение автомобилей и пешеходов разделено в пространстве, России еще далеко, противоречия между пропускной способностью и безопасностью движения у нас пока разрешены только в крайних проявлениях. Так, проезд кортежей высокопоставленных лиц осуществляется за счет создания специального коридора, который является моделью абсолютного приоритета пропускной способности. Абсолютный приоритет безопасности реализуется лишь при полной остановке движения автотранспорта. В остальных случаях всегда присутствует определенный компромисс, который в современных условиях нельзя назвать оптимальным.
Сегодня многие участники движения справедливо утверждают, что ездить в городе, выполняя все правила и следуя знакам, практически невозможно. На такую дезорганизацию движения из-за дефицита транспортной инфраструктуры и ограниченной пропускной способности дорожной сети участники вынуждены отвечать массовыми нарушениями ПДД.
В результате в узких местах дорожной сети вырабатываются новые алгоритмы, имеющие мало общего с тем, на что настроена система организации движения по писаным правилам. В этих алгоритмах общепринятые отклонения от требований ПДД нарушениями уже не считаются, а осуждение вызывает лишь особенно агрессивная конкуренция за дефицитный ресурс - возможность движения или парковки. К наиболее распространенным относятся такие нарушения, как остановка перед светофором на пешеходном переходе, начало движения на желтый свет, выезд на перекресток при наличии помехи, парковка под углом в тех местах, где это запрещено, и ряд других.
Этого явления нельзя не заметить, однако если начать с ним борьбу, то движение в городе остановится. Все дело в том, что определенное отступление от установленных правил в каждом конкретном месте позволяет увеличить пропускную способность и обеспечить возможность движения. Наверняка с этим лучше справились бы инспектор-регулировщик, которых для всех перекрестков не хватает, пока отсутствующая АСУДД или хотя бы изменение режима работы светофора.
В ГИБДД об этом тоже знают. Однако у инспекции нет ресурсов для тотальной борьбы со столь массовыми нарушениями, поэтому на многое она закрывает глаза. Замечу, что даже участники вышеупомянутого круглого стола по безопасности движения припарковали свои автомобили на Большой Морской улице с нарушением правил - в два ряда. Представители ГИБДД это отметили, но эвакуаторы не вызвали.
Органы власти Санкт-Петербурга признают существование проблем, связанных с необходимостью совершенствования организации движения автомобильного транспорта. По закону, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им часть своих полномочий в области обеспечения безопасности дорожного движения вместе с затратами на их осуществление.
Однако органы власти Санкт-Петербурга проявляют пассивность, поскольку последнее слово при введении изменений остается за ГИБДД.
У инспекции, отвечающей только за безопасность, объективно, по законодательству, нет заинтересованности в изменении алгоритмов организации движения для увеличения пропускной способности дорожной сети. Поиски решений пока идут по пути создания комиссий, советов и других совещательных органов. Александр Ионков отмечает: "Организация движения не выделена в отдельный управленческий вопрос. Пока нет такого, чтобы решение одной структуры было обязательно для исполнения другими. Поэтому решения приходится увязывать и согласовывать". Опыт показывает, что такой стиль управления приводит к дублированию функций и размыванию ответственности за результат.
Комментарии